mánudagur, 14. júní 2021
 
TölublöðVenjuleg útgáfa

Mat ráðuneytis á brottkasti harðlega gagnrýnt

Svavar Hávarðsson
18. janúar 2019 kl. 11:00

Tilefni úttektar á starfsemi Fiskistofu var umfjöllun Kveiks í nóvember 2017. Myndin tengist efni fréttarinnar ekki á nokkurn hátt.

Ríkisendurskoðun fær þau svör innan greinarinnar að brottkast sé raunverulegt vandamál. Í Fiskistofuskýrslu segir að takmarkað eftirlit stjórnvalda dugi ekki til að meta umfang þess, hvað þá að álykta að það sé ekki sérstakt vandamál, eins ráðuneytið geri.

Ekkert er að finna í brottkastskafla Fiskistofuskýrslu Ríkisendurskoðunar sem rennir stoðum undir þær fullyrðingar stjórnvalda og hagsmunaaðila að brottkast á afla á Íslandsmiðum sé hverfandi. Þvert á móti er það fullyrt í skýrslunni að hvorki eftirlit Fiskistofu með brottkasti, eða önnur skref stjórnvalda sem hafa verið tekin til að kortleggja brottkast hér við land standi undir því að hægt sé að álykta nokkuð um hvernig málið er í pottinn búið.

„Niðurstaða Ríkisendurskoðunar er að eftirlit Fiskistofu með brottkasti sé ómarkvisst og veikburða með tilliti til heildarfjölda skipa og veiðiferða annars vegar og fjölda eftirlitsmanna og annarra úrræða til eftirlits hins vegar. Jafnframt er eftirlit einnig takmarkað í þeim tilfellum sem eftirlitsmenn stofnunarinnar eru með í veiðiferð. Alls óvíst er um árangur af því eftirliti sem þó er stundað og af hálfu ráðuneytisins eru engin skýr árangursviðmið eða árangursmælikvarðar fyrirliggjandi,“ eru niðurlagsorð kaflans um eftirlitið.

1.342 skip – eftirlitsmenn 22

Hvað varðar eftirlit Fiskistofu með brottkasti þá er það tvíþætt; með áhættuflokkun þar sem veiðieftirlitið metur hvort gögn um aflasamsetningu gefi til kynna að brottkast sé stundað og eftirlit með brottkasti með viðveru eftirlitsmanna um borð í veiðiferðum.

Í svari Fiskistofu til Ríkisendurskoðunar er bent á hversu vandasamt eftirlit með brottkasti getur reynst:

„Einn af þeim göllum sem fylgja hér er sá að fari veiðieftirlitsmaður í veiðiferð með skipi þar sem grunur liggur fyrir um brottkast, fer skipið oftast á aðra veiðislóð en þá sem það sækir vanalega þegar eftirlitsmaður er ekki um borð. Sér í lagi á þetta við um minni báta. Annar galli er sá að jafnvel þótt að grunur sé fyrir hendi m.v. greiningar Fiskistofu getur stofnunin ekki ætlað mönnum brot án nokkurra sannanna.“

Eftirlit með brottkasti er því að mati Fiskistofu miklum vandkvæðum háð og eitt af erfiðustu verkefnum stofnunarinnar, enda eigi möguleikinn á brottkasti við um allan íslenska flotann.

Árið 2017 var heildarfjöldi skipa sem fóru til veiða 1.342 en veiðieftirlitsmenn voru 22 í árslok.

„Sem dæmi má nefna að sex veiðieftirlitsmenn eru að meðaltali við störf á sjó hverju sinni, (veikindi, orlof og frítaka vegna sjódaga hefur áhrif) á sama tíma og loðnuvertíð stendur hæst þá er netavertíð og þá fer einnig fram brottkastsverkefni til að meta stærðartengt brottkast. Þá er staðan t.d. sú að þrír veiðieftirlitsmenn eru við eftirlit á netum og þrír í eftirliti með loðnuveiðum. Þetta er ekki fullnægjandi mönnun í eftirliti að mati Fiskistofu,“ segir orðrétt í svari Fiskistofu til Ríkisendurskoðunar.

Samstarf við Landhelgisgæsluna

Veiðieftirlitssvið Fiskistofu og Landhelgisgæsla Íslands hafa átt samstarf um grunnslóðaeftirlit og skoða stofnanirnar nú samstarfsverkefni um brottkast. Það er hins vegar háð notkun eftirlitsflugvélar Landhelgisgæslunnar. Slíkt samstarf virðist þó erfiðleikum háð vegna kröfu stjórnvalda á Landhelgisgæslunnar um sértekjur og því sinnir flugvélin verkefnum erlendis stóran hluta ársins.

Eftirlitsmenn Fiskistofu fóru jafnframt í eftirlitsferðir með varðskipum árin 2013‒17 og var lögð áhersla á grunnslóðaeftirlit á sumrin. Tilgangur ferðanna var að fara um borð í fiskiskip og kanna veiðileyfi, afla, afladagbækur og sinna ýmsu öðru veiðieftirliti.

Í þessu samhengi er horft til Noregs í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Fiskistofa bendir á að góður árangur Norðmanna í baráttunni gegn brottkasti væri að stórum hluta sjóeftirliti norsku landhelgisgæslunnar að þakka.

Samkvæmt upplýsingum Ríkisendurskoðunar er ljóst að sjóeftirlit þeirra er afar takmarkað í samanburði við daglega viðveru norsku strandgæslunnar og um 1.600 eftirlitsheimsóknir á miðunum árlega.

Fiskistofa segir einnig að eftirlit úr lofti með fiskveiðum hefði samkvæmt vitneskju stofnunarinnar verið lítið sem ekkert árin 2013‒17. Eftirlit Norðmanna byggi hins vegar á skipulögðum flugferðum og kerfisbundinni notkun á myndavélabúnaði flugfara. Það eftirlit hefði leitt í ljós mörg brotamál, einkum vegna brottkasts á afla. Ekkert brottkastsmál hefði komið upp hér á landi á umræddu tímabili sem rekja mátti til flugeftirlits.

Samkvæmt upplýsingum Ríkisendurskoðunar hefur hugmyndin um aukið eftirlit með brottkasti úr lofti verið viðruð á fundum Fiskistofu og Landhelgisgæslunnar síðastliðin ár. Mikilvægt er að kannað verði hvort og hvernig hægt sé að auka samstarf stofnananna tveggja. Einnig að metið verði hvort bæta megi eftirlit með brottkasti með því að tryggja Fiskistofu afnot af léttabát eða bátum, óháð samstarfi við Landhelgisgæsluna.

Skoðun ráðuneytis byggð á sandi

Það er vart ofsagt að niðurstaða Ríkisendurskoðunar sé að Fiskistofa sé vanmáttug til eftirlits með brottkasti, meira og minna vegna þess hversu stofnunin er vanbúin til verka af stjórnvöldum. En gagnrýnin sem beinist að stjórnvöldum endar ekki þar.

Það er sagt berum orðum að mat Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins um að brottkast sé óverulegt sé gagnrýniverð. Sérstaklega í ljósi þess augljósa ávinnings sem augljóslega sé til staðar. Ráðuneytið vísi í svari sínu á rannsóknir Hafrannsóknastofnunar á brottkasti, auk ívilnandi reglna til að sporna við brottkasti; undirmálsskráning, tegundatilfærslur í kvóta og VS-aflaskráning.

Segir Ríkisendurskoðun að í ljósi þess hversu takmarkað eftirlit stjórnvöld hafa með brottkasti sem og takmarkaðra rannsókna á umfangi þess sé „vart tilefni til fullyrðinga um umfang brottkasts.“

Ofan á þetta er sérstaklega vikið að svari ráðuneytisins þar sem það er rakið að leitað hafi verið til hagsmunaaðila í sjávarútvegi við að meta hvort brottkast sé sérstakt vandamál.

„Að byggt sé m.a. á lýsingum hagsmunaaðila, við mat ráðuneytisins á þessum þætti, eins og kom fram í svari þess til Ríkisendurskoðunar, er gagnrýnivert:

Ríkisendurskoðun dregur fram eftirfarandi málsgrein úr svari ráðuneytisins í skýrslu sinni:

„Í samtölum við hagsmunasamtök bæði útgerðar og sjómanna hefur ekki komið fram að brottkast á Íslandsmiðum sé sérstakt vandamál. Hafrannsóknastofnun áætlar árlega brottkast á þorski og ýsu og hafa niðurstöðurnar ekki bent til að brottkast á undirmálsafla sé verulegt hvað þessa stofna varðar. Eftir sem áður munu ætíð koma upp tilvik, en eftirlit á sjó er miklum vandkvæðum bundið vegna kostnaðar.“

Niðurstaða upplýsingaöflunar Ríkisendurskoðunar vegna úttektarinnar komu þvert á móti „fram skýrar áhyggjur frá aðilum sem starfa á vettvangi sjávarútvegs um að brottkast eigi sér stað í talsverðum mæli og sé raunverulegt vandamál innan íslenska fiskveiðikerfisins.“

Eins nefnir Ríkisendurskoðun að þvert á yfirlýsta skoðun sína um að brottkast sé óverulegt og ekki vandamál, þá hafi ráðuneytið talið tilefni til að grípa til sérstakra aðgerða vegna áhyggna af brottkasti. Það birtist t.d. í sérstökum styrkveitingum til átaksverkefna vegna brottkasts. Dæmi er tekið í skýrslunni þegar ráðuneytið veitti slíkan styrk árið 2013 „til að auka eftirlit með brottkasti, m.a. þar sem ábendingum til Fiskistofu um stórfellt brottkast um borð í veiðiskipum hafði fjölgað verulega.“

Viðbrögð ráðuneytis vegna kafla um eftirlit með brottkasti:

Hér á eftir fer orðrétt viðbrögð atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins við kafla skýrslunnar um eftirlit með brottkasti:

„Ráðuneytið tekur undir það sem fram kemur í skýrslunni um mikilvægi þess að koma í veg fyrir brottkast, enda lítur ráðuneytið á brottkast sem alvarlegt brot. Hins vegar verður að hafa í huga að eftirlit með brottkasti er erfitt, útilokað er að hafa eftirlitsmenn í öllum veiðiferðum, og jafnvel þótt eftirlitsmaður sé um borð er ekki tryggt að brottkast eigi sér ekki stað.

Í nýlegri skýrslu frá Danska Tækniháskólanum (DTU) er greint frá rannsóknum á brottkasti og tilraunum með rafrænt eftirlit með myndavélum á skilgreindum áhættustöðum um borð í skipum. Ályktað er í skýrslunni að slíkt eftirlit geti gefið góða raun og sé miklu ódýrara heldur en að hafa eftirlitsmenn um borð miðað við að ná sambærilegum árangri. Það er nú til skoðunar í ráðuneytinu að innleiða slíkt rafrænt eftirlit en frekari vinna og samráð þarf að fara fram.

Þá telur Ríkisendurskoðun mikilvægt að leitað verði leiða til að bæta það mat sem lagt er á umfang brottkasts. Eðli málsins samkvæmt er slíkt mat ekki auðvelt, en möguleikar á að bæta það verða ræddir við Fiskistofu og Hafrannsóknastofnun.

Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að kannað verði hvort og hvernig hægt sé að auka samstarf Fiskistofu og Landhelgisgæslunnar. Ráðuneytið tekur undir þetta og upplýsir að þetta var ein af tillögum sem fram komu frá starfshópi skipuðum fulltrúum þessara aðila og ráðuneytisins sem falið var sl. vor að gera úttekt á því hvernig háttað sé eftirliti með veiðum erlendra skipa í fiskveiðilögsögu Íslands. Um þessar mundir er verið að skipa samráðsnefnd ráðuneytis, Fiskistofu og Landhelgisgæslunnar sem á að móta áherslur, fyrirkomulag og samstarf við fiskveiðieftirlit á hafi úti.

Bent er á í skýrslunni að af hálfu ráðuneytisins séu „engin skýr árangursviðmið eða árangursmælikvarðar fyrirliggjandi“. Að þessu er vikið hér að framan og bent á að ekki sé einfalt að meta árangur af eftirliti, sérstaklega með brottkasti. Aukið samráð um skipulag og áherslur í eftirlitinu, sbr. það sem að framan greinir, verður þó vonandi til bóta og skoðaðir verða möguleikar á árangursviðmiðunum.“

Viðbrögð Fiskistofu vegna kafla um eftirlit með brottkasti:

„Fiskistofa styður þá skoðun ríkisendurskoðanda að kannað verði hvort og hvernig hægt sé að auka samstarf Fiskistofu og Landhelgisgæslunnar. Enda er hlutverk Landhelgisgæslunnar við fiskveiðieftirlit mikilvægt að mati Fiskistofu og hefur skilað góðum árangri hjá nágrannaþjóðum okkar.

Jafnframt hvetur ríkisendurskoðandi til þess að metið verði hvort bæta megi eftirlit með brottkasti með því að tryggja Fiskistofu afnot af léttabát/um óháð samstarfi við Landhelgisgæslu Íslands og fagnar Fiskistofa þeirri skoðun. Margar nágrannaþjóðir okkar hafa afnot af eftirlitsbátum og með því að tryggja Fiskistofu slíkan stuðning væri hægt að nýta mannafla í veiðieftirliti með mun betri hætti. Í dag eru veiðieftirlitsmenn um borð frá upphafi til loka hverrar veiðiferðar í stað þess að geta framkvæmt skoðanir um borð á miðunum hjá mörgum fiskiskipum í einni ferð.

Til að auka viðveru veiðieftirlitsmanna um borð í fiskiskipum þarf að fjölga í þeirra hópi og telur Fiskistofa brýnt að fjármagn verði veitt til þess. Eftirlitsmyndavélar um borð í fiskiskipum gæti verið skilvirk leið til að styðja við eftirlit með brottkasti með árangursríkum og hagkvæmum hætti.“