mánudagur, 25. júní 2018
 
TölublöðVenjuleg útgáfa

Gríðarlegt tap á fiskveiðum heimsins

20. janúar 2018 kl. 07:00

Ragnar Árnason prófessor við Háskóla Íslands. MYND/HAG

Á síðasta ári kom út uppfærð skýrsla frá Alþjóðabankanum um „sokknu milljarðana“, allt það fé sem þjóðir heims verða af vegna þess að fiskveiðar eru víðast hvar stundaðar með óhagkvæmum hætti. Ragnar Árnason var fenginn til að gera þessa skýrslu.

Það var í kringum 2004 til 2005 sem framámenn í Alþjóðabankanum og Matvælastofnun Sameinuðu þjóðanna (FAO) komu sameiginlega að máli við Ragnar Árnason, hagfræðiprófessor við Háskóla Íslands, til að fá hann til að gera allsherjarúttekt á efnahagslegri afkomu fiskveiða í heiminum.

„Þeir höfðu þá trú, eins og reyndar allir, að það væri gríðarleg sóun í heimsfiskveiðunum,“ segir Ragnar. „Sókn væri allt of mikil og stofnarnir á leiðinni niður. Eins og allir sem þekkja málið, voru þeir þeirrar skoðunar að það mætti bæta fiskveiðar heimsins gríðarlega mikið.“

Í gögnum FAO lá þegar fyrir að fiskistofnar væru á leiðinni niður, en engar upplýsingar voru til um það hvernig efnahagslega afkoman væri. Rannsóknir Ragnars og félaga sýndu fram á að heildartapið á fiskveiðum heimsins hafi verið rúmlega 50 milljarðar Bandaríkjadala árið 2004, á verðlagi þess árs. 

Skýrslan kom út árið 2009, hlaut nafnið The Sunken Billions, eða billjónirnar sem sukku. Í þessum útreikningum var stuðst við ákveðna líkanagerð af heimsfiskveiðunum sem Ragnar bar meginábyrgð á, en svo bættu starfsmenn FAO við gagnaköflum og upplýsingaköflum.

Þessi niðurstaða vakti mikla athygli og hratt af stað umræðum út um allan heim. Skýrslan var rædd á hverri ráðstefnunni á fætur annarri og varð hvati fyrir ráðamenn til að reyna að draga úr þessu mikla tapi.

„Þrýstingur jókst á að þjóðir heims bættu fiskveiðistjórnun sína og fiskveiðar, og sannfæring þeirra fyrir því að svo ætti að vera sömuleiðis. Það var ekki bara það að það væri verið að ganga þetta að fiskveiðistofnunum heldur væru fiskveiðiþjóðirnar flestar, ekki allar þó en langflestar, voru að tapa peningum á fiskveiðum sínum með því að stunda þær á þennan hátt. Þær voru að gera sína þegna fátækari með því að taka ekki upp skynsamlega fiskveiðistjórnun.“

Skýrslan uppfærð
Eftir útkomu skýrslunnar árið 2009 liðu nokkur ár þangað til Alþjóðabankinn hóf að beita sér fyrir því að þessi rannsókn yrði endurtekin.

„Það var árið 2013 eða 14. Alþjóðabankinn vildi endurtaka þetta vegna þess að fyrri útgáfan hafði skilað góðum árangri og hjálpað þeim í sínu starfi. Það var líka áhugi á að sjá hvað hefði gerst í millitíðinni. Ég var fenginn til að vinna það og í þetta skiptið meira upp á mitt einsdæmi.“

Að þessu sinni var árið 2012 gert að grunnári skýrslunnar. Vinnan tók um tvö ár og lauk snemma árs 2016. Eftir það tók við hefðbundin yfirferð hjá Alþjóðabankanum, yfirlestur og lagfæringar. Nýja skýrslan kom svo út árið 2017.

„Og hver var niðurstaðan. Jú, niðurstaðan var sú að á árinu 2012 var talið að þjóðir heims væru að tapa 83 milljörðum Bandaríkjadala á sínum fiskveiðum.“

Þótt þessi upphæð sé í dollurum talið hærri en árið 2004, þá hafði tapið engu að síður minnkað nokkuð þegar búið var að reikna inn í það verðlagsbreytingar. Meðal annars hafði fiskverð hækkað á þessum átta árum. Grunnlíkan rannsóknarinnar hafði einnig verið uppfært og árið 2004 endurreiknað út frá því.

„Niðurstaðan varð því sú að tapið er heldur minna árið 2012 en 2004. Munurinn er að vísu innan við óvissubil, en samt sem áður ákveðin vísbending um að þarna hafi orðið ákveðin endurbót.“

Með „tapi“ er ekki átt við að þjóðir heims tapi beinlínis meira en 80 milljörðum Bandaríkjadala á hverju einasta ári á fiskveiðum sínum, heldur er þessi fjárhæð þær viðbótartekjur sem þjóðir heims gætu verið að fá út úr fiskveiðum sínum ef þær væru stundaðar af meiri hagkvæmni.

Áttatíu milljarðar Bandaríkjadala samsvara, eins og gengið er um þessar mundir, um það bil 8.500 milljörðum íslenskra króna, þannig að þarna er óneitanlega eftir nokkru að slægjast.

Fiskveiðistjórn hafði batnað
Sú endurbót sem varð frá 2004 til 2012 segir Ragnar skýrast einkum af því að fiskveiðistjórnun víða um heim hafi batnað nokkuð á þessu tímabili.

„Bætt fiskveiðistjórnun er þarna búin að vera í gangi í heiminum í nokkra áratugi. Sérstaklega á Vesturlöndum, og það byrjaði meðal annars hér á Íslandi. Við vorum hvað fyrstir í þessu. Og þá eru það sérstaklega þessi kvótakerfi, hin margbölvuðu kvótakerfi, sem hafa skilað þessum árangri.“

Ragnar segir að nú sé liðlega 25 prósent af heimsaflanum veiddur í kvótakerfi sem líkjast íslenska kvótakerfinu.

„Það er fjórðungur heimsaflans. Sum þessara kerfa eru betri en okkar, önnur eru lakari, en meginatriðið er að þetta eru einstaklingsbundnir kvótar. Kvótakerfin eru alls staðar að skila betri árangri þar sem þau eru notuð, stofnar eru að stækka og afkoman batnar.“

Útreikningar Ragnars sýndu einnig að hagnaður af heimsfiskveiðum nemi þremur milljörðum.

„Þá erum við að tala um afkomuna eins og hún gerist í bókhaldi fyrirtækjanna, ekki endilega bestu nánlegu afkomuna heldur afkoman eins og hún er.“

Mesta tapið í Asíu
Í seinni skýrslunni er að finna nýjan kafla, sem ekki var í þeirri fyrri, þar sem skoðað er hvernig hið tapaða fé í fiskveiðum heimsins skiptist niður á mismunandi heimshluta. Þar kemur í ljós að mest er þetta reiknaða tap í Asíu. Þar glatast nærri 65 prósent af þeim ríflega 80 milljörðum dala sem alls fara forgörðum.

„Það eru þessar gríðarlega miklu fiskveiðar í Kína, Indónesíu og Suðaustur-Asíu almennt,“ segir Ragnar. 

Hlutur Evrópu af tapinu varð 15 prósent og hlutur Afríku 12 prósent. Tapið í Ameríku vað sjö prósent af heildartapinu.

„Evrópa er ekki neitt hrikalega slæm, og fer hratt skánandi. Ameríka er bara sæmilega góð. Afríka er slæm, en ástandið þar væri miklu verra ef þeir hefðu bara meiri tækni til að veiða fiskinn sinn.

Kvótakerfi eru að sögn Ragnars varla til í Asíu neins staðar. Þau er helst að finna í Evrópu, sérstaklega Norður-Evrópu, og í Ameríku, bæði Norður- og Suður-Ameríku auk Nýja-Sjálands og Ástralíu

„Það er sem sagt þannig að þessar framfarir í fiskveiðistjórnun, þessi góðu kvótakerfi, eru eiginlega það eina sem hefur skilað einhverjum almennilegum árangri í að bæta fiskveiðar heimsins.“

Leiðir til úrbóta
Leiðin til að styrkja stofnana er fyrst og fremst sú að draga úr sókninni tímabundið, meðan þeir eru að ná sér á ný.

En þar er hægt að fara mishratt. Einn möguleikinn er að minnka sóknina hægt og sígandi niður í hæfilegt mark til langs tima. . Önnur leið er að keyra sóknina mjög mikið niður í upphafi en auka hana síðar í hæfilegt langtímamark. Ef seinni leiðin er farin þá stækka stofnarnir hraðar.

Þessum breytingum á fiskveiðistjórnun fylgir hins vegar óhjákvæmilega nokkur kostnaður. „Og sá kostnaður kemur til áður en arðurinn fer að myndast. Það þarf að byrja á að stjórna og síðan kemur arðurinn síðar þegar búið er að byggja upp stofnana að einhverju leyti.“

Þetta getur út af fyrir sig verið mikið vandamál vegna þess að fátækar þjóðir, sem þurfa að bæta fiskveiðistjórnun hjá sér, hafa oft ekkert fjármagn aflögu til þess. Þar þyrftu alþjóðastofnanir á borð við Alþjóðabankann að hjálpa þeim með lánveitingum þangað til breytingarnar fara að skila hagnaði.

„Hér á Íslandi var þetta nú eiginlega ekkert vandamál vegna þess að það var næga vinnu fyrir sjómenn að hafa annars staðar. Og við fórum frekar hægt í að draga úr sókninni“

Ísland ekki lengur best
Íslensk fiskveiðistjórnun hefur raunar, ásamt því nýsjálenska, verið helsta fyrirmyndin að kvótakerfunum víða um heim. 

„Nú er samt svo komið að kvótakerfin í ýmsum öðrum löndum eru sennilega orðin betri og skilvirkari en á Íslandi,“ segir Ragnar og á þá við að þau séu heilsteyptari og öruggari og skapi því meiri hagnað og leiði til skynsamlegri veiða en á Íslandi. Þau verndi fiskistofnana betur.

„Það er líka búið að grafa svo mikið undan íslenska kvótakerfinu. Það er undir stöðugri gagnrýni og það er mjög veruleg skattheimta á kvótahald sem veikir eignarréttinn og þar með hagkvæmnina í sjávarútvegnum. Þetta dregur allt saman úr hvata manna til að finna betri leiðir og gera endurbætur.“

Ragnar segir nýsjálenska kerfið vera miklu betra en hið íslenska. Sama megi segja um sum kerfanna í Bandaríkjunum og Kanada, en í þessum löndum eru mörg ólík kvótakerfi. Þá er margt einnig að komast til betri vegar í Evrópusambandinu.

Félagslega raskið
Í skýrslunni er fyrst og fremst verið að ræða um þann efnahagslega ábata sem hægt væri að ná ef öðru vísi yrði staðið að fiskveiðum. Slíkum breytingum fylgir hins vegar félagslegt rask og erfiðleikar af ýmsu tagi, sem Ragnar segir reyndar hægt að bæta mönnum upp með því að nota ábatann sem breytingarnar hafa í för með sér.

„Félagslega hliðin er eiginlega sú að það yrðu í framtíðinni færri sjómenn í flestum fiskveiðum. En það eru ekkert endilega færri sem yrðu í sjávarútvegi vegna þess að sennilega yrði meira lagt í úrvinnslu og endurbætur á vörum og markaðssetningu og svo framvegis. Og jafnvel þótt það yrðu færri í sjávarútvegi þá eykst þjóðarframleiðslan í landinu við hagkvæmari fiskveiðar þannig að heildaratvinnustig fer alltaf upp. En það þarf líka að bíða eftir því. Það gerist ekki strax. En í rauninni verður meiri atvinna að lokum þótt það verði kannski ekki akkúrat sama atvinna og menn höfðu áður.“

Ragnar segir eðlilegt að margir séu vantrúaðir á að í raun og veru skili endurbætt fiskveiðistjórnun sér í meiri atvinnu og bættum hag.

„Og jafnvel þótt það gerðist þá eru menn ekki vissir um að þeir sjálfir muni standa sig vel í samkeppninni á einhverjum öðrum vinnumarkaði. Þannig að það er mjög skiljanlegt að ýmsir séu tortryggnir. En málið er að það er þjóðhagslegur ábati af því að ráðast í skynsamlegri fiskveiðistjórn og þess vegna er hægt að bæta öllum upp áföll sem þeir kynnu að verða fyrir.“

Sálræna tjónið
„Það getur líka vel verið rétt að menn verði fyrir sálrænu tapi ef þeir geta ekki fengið að veiða eins og þeir vilja. En ef það er samt sem áður skynsamlegt að takmarka veiðarnar þá er ábatinn af því nægilega mikill til að bæta þetta sálræna tap.“

Útfærslan á slíkum bótagreiðslum er svo annað mál.

„Já, það snýst eiginlega meira um pólitík og félagslegar ákvarðanir frekar en kerfið út af fyrir sig. Og ég get vel skilið að margir séu vantrúaðir á að þeir fái sitt bætt eða eðlilega hlutdeild í hagnaðinum og vilji þess vegna frekar búa að því sem þeir hafa. Betri er einn fugl í hendi heldur en tveir í skógi, eins og sagt er.“                                                 

Heilu þorpin í vanda
Hér á landi þekkja menn það vel að heilu þorpin hafi lent í vanda út af hagræðingu í sjávarútvegi. Ragnar telur þó ekki að það hafi í sjálfu sér mikið með kvótakerfið að gera, þótt því sé oft kennt um.

„Það er nú mín skoðun, vegna þess að sama fyrirbæri hefur gerst út um alla Evrópu þótt ekki hafi verið kvótakerfi þar. Aflavakinn í þessari byggðaþróun er breytt tækni og breyttar samgöngur. Hér á Íslandi til dæmis voru mjög margar hafnir og þær eru ennþá mjög margar þótt þeim hafi fækkað. En af hverju urðu þær svona margarl? Þær þróuðust margar á 18. og 19. öld, á tímabili lítilla skipa, árabáta og seglskipa. Því voru jafnvel í einum firði tvær eða þrjá hafnir. Síðan verða skipin miklu stærri og vegir góðir, þ.e. samgöngur miklu betri en áður, og þá er ekki lengur þörf fyrir allar þessar hafnir. Og þá myndi það engu breyta þótt ekki væri kvótakerfi.“ 

Tæknin sem notuð er við fiskveiðar, fiskvinnslu og markaðssetningu fiskjar valda því að stórfyrirtæki verða yfirgnæfandi. En jafnvel þar sem smærri útgerðir starfa eru betri samgöngur og tækni óspart notaðar án tillits til hagsmuna byggðarlaganna.

„Þá kemur aflinn að vísu í land á litlum stöðum en er svo bara keyrður í burtu. Þetta höfum við séð alls staðar í Evrópu og út um allan heim, og það hefur ekkert með kvótakerfið sem slíkt að gera.“

Krafa um óhagkvæmni
Ragnar segir reyndar auðveldara að hafa stjórn á þessari þróun ef menn eru með kvótakerfi, því þá er hægt að binda kvótann við ákveðnar hafnir eða staði á landinu. Í því felist að vísu ákveðin óhagkvæmni, en Ragnar segir að fullkomin rekstrarhagkvæmni sé ekki endilega líka þjóðhagsleg hagkvæmni

„Það fer reyndar svolítið eftir því hvernig menn skilgreina hagkvæmni. Það verður félagslegt tjón, andlegur sársauki og ég er þeirrar skoðunar að það eigi að taka tillit til þess. Það er bara partur af dæminu þótt það sé ekki mælt í krónum og aurum. Og þess vegna kunni vel að vera réttlætanlegt að fórna krónum og aurum í hagnaði til þess að mæta svona félagslegum markmiðum.“

Hins vegar vakni um leið sú spurning hvort bæturnar myndu nokkurn tímann duga til að bæta upp það félagslega rask og andlega tjón sem fólk verður fyrir.

„Stundum er það þannig og stundum ekki, og svo er alltaf spurning hvort menn fá þær bætur sem þeir eiga að fá. Og hvernig eiga menn að meta tjónið, það er hrikalega mikill matsvandi í þessu. Og svo má ekki gleyma því að heimurinn sem við búum í er stöðugum breytingum undirorpinn. Þær gerast alltaf hraðar og hraðar þessar breytingar og fólk þarf alltaf að aðlagast nýjum og nýjum aðstæðum. Jafnvel þótt vildum fara okkur hægt í þessum efnum, Íslendingar, heldur heimurinn í kringum okkur áfram og getur hæglega hrifsað frá okkur okkar besta unga fólk ef við drögumst aftur úr í lífsgæðakapphlaupinu. Hér er vandsiglt svo vel fari.“

Endimörk hagræðingar?
En hvar skyldi hagræðingin enda? Þegar sífellt er verið að hagræða meira og fyrirtækin stækka sífellt. Endar það kannski bara með því að nokkur stór fyrirtæki verða eftir?

„Ég veit það nú ekki, það fer allt eftir tækninni. Ef tæknin er þannig að það er hægt að hafa meiri hagnað, það sé skilvirkara að vera með stór fyrirtæki, þá verður þróunin í áttina að stórfyrirtækjum. En ef tæknin er þannig að það er hægt að hafa meiri ábata af litlum fyrirtækjum, þá verður þróunin í áttina að litlum fyrirtækjum,“ segir Ragnar. 

„Það sem veldur því að sjávarútvegsfyrirtæki eru að stækka í heiminum er aðallega það að markaðssetningin er miklu skilvirkari ef þú ert með stórt fyrirtæki. Þessi skalahagkvæmni er ekki í veiðunum fyrst og fremst heldur markaðssetningu. Það eru risastór fyrirtæki í markaðssetningu á matvælaafurðum í heiminum og jafnvel í sjávarútvegi. Sum af þessum fyrirtækjum eru mörgum sinnum stærri en stærsta íslenska fyrirtækið. Jafnvel stærstu íslensku fyrirtækin eru eiginlega frekar lítil fyrirtæki á heimsmælikvarða. Tökum fyrirtæki eins og Samherja. Stór partur af því fyrirtæki hefur ekkert með fiskveiðar að gera. Að einhverju leyti er það fiskvinnsla en fyrst og fremst markaðssetning og alþjóðleg starfsemi af því tagi. Þeir eru náttúrlega að selja fisk fyrir aðra líka.“ 

Litlir stofnar þurfa stór skip
Hann segir þróunina í fiskveiðum reyndar hafa orðið þannig að skipin hafi stækkað þegar stofnarnir minnkuðu.

„Við komum með frystiskipin þegar stofnar voru litlir, því þá þurfti að fara svo langt út á haf til að sækja fiskinn. Það var orðið dýrt að sigla fram og til baka með stuttu millibili og kannski ekki einu sinni hægt. Þess vegna urðu skip stór, þau urðu verksmiðjuskip og frystiskip og ég veit ekki hvað. En ef það er nóg af fiski þá þarftu ekki svona stór skip.“ 

Hann segir þróunina undanfarið staðfesta þetta.

„Við sjáum það nú þegar á Íslandi að aðilar sem voru með stór skip sem gátu verið úti í allt að mánuð hafa fært sig meira í áttina að því að vera með tiltölulega lítil skip. Ísfisktogarar fara út kannski þrjá daga og síðan vinna þeir aflann í landi. En það fer líka eftir því hvað er ódýrt að vinna í landi og svo framvegis. Þannig að það eru engin lögmál hvað þetta snertir.“ 

Lærdómur?
Ragnar segist ekki átta sig alveg á því hvort Íslendingar geti beinlínis lært mikið af skýrslunni.

„Ekki um Ísland að minnsta kosti, held ég. En við getum lært af henni náttúrlega hvernig hlutirnir eru erlendis. Og það skiptir máli fyrir Ísland hvernig hlutirnir eru erlendis.“ 

Hann segir það sennilega vera betra fyrir okkur að almennt sé góð fiskveiðistjórnun í heiminum. 

„Það mun ekki þýða umtalsvert meiri afla til frambúðar, þannig betri fiskveiðistjórn mun ekki skapa þrýsting á fiskverð niður á við. En það mun auka markaðshæfni fiskjar m.a. vegna þess að þá er ekki hægt að halda því fram, eins og gert er í dag, að þegar maður er að kaupa fisk úti í búð sé maður að leggja því lið að ofnýta fiskitegundir heimsins. 

Einnig er líklegt að betri fiskveiðistjórnun muni leiða til minni mengunar í sjó.

„Um leið og menn fara að hafa hagnað af fiskveiðum og hafa tryggan veiðirétt sem er orðinn að verðmætri eign þá styrkist baráttan gegn því að menga hafið sem fiskurinn lifir í. Og þannig verður fiskurinn heilnæmari. Þegar enginn er að græða á fiskveiðum og allir eru bara við núllið þá er eiginlega engin geta til að hamla gegn áhrifum frá mengun af landi, námugreftri í sjó og svo framvegis.“ 

Umdeildir styrkir til sjávarútvegs
Eitt af því sem tekið var til skoðunar í skýrslunni The Sunken Billions eru opinberir styrkir til fiskveiða í heiminum.

Alþjóðabankinn hefur lagt mikla áherslu á að ríkisstyrkir til sjávarútvegs verði lagðir af. Fleiri hafa lagt þeirri baráttu lið, meðal annars á vettvangi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO), þar sem tillaga um að felldir yrðu niður allir styrkir til ólöglegra og skaðlegra fiskveiða var felld á 11. ráðherrafundi WTO sem haldinn var í Buenos Aires í Argentínu nú í desember.

„Þetta er kappsmál líka fyrir okkur Íslendinga því við styrkjum fiskveiðar nánast ekki neitt, og þá er ég að tala um nettó því við skattleggjum sjávarútveginn verulega og unnt er að tala um einhverja styrki á móti, t.d. til vissra tegunda veiða og byggðalaga.“

Ragnar það reyndar hafa verið töluvert flókið verkefni að reikna út ríkisstyrki til sjávarútvegs í heiminum. „Í "the Sunken Billions" töldum við þá ekki vera næstum því jafn háa og sumir telja þá vera.“

Hvað er styrkur og hvað ekki?
Þann mismun segir hann skýrast meðal annars af ólíku mati á því hvað eigi að teljast til styrkja og hvað ekki. Til séu þeir sem vilja hafa þessar tölur eins háar og mögulegt er, og þeir hagi sínum útreikningum eftir því.

„Til dæmis er það stundum talið til styrkja ef menn fá kvóta ókeypis. Svo gleyma þeir líka að fiskveiðarnar borga oft há gjöld.“

Vel sé hægt að líta svo á að til dæmis rannsóknir í þágu sjávarútvegsins og starfsemi Fiskistofu séu stuðningur við fiskveiðar, en gjöldin sem sjávarútvegurinn greiðir séu miklu hærri en sem því nemur.

„Þetta getur óneitanlega verið flókið. Er það til dæmis styrkur að vera ekki rukkaður um gjald? Það er nú ansi hæpið. Hvað með til dæmis menntun sjómanna, skipstjóra og vélstjóra? Er niðurgreiðsla slíks menntunarkostnaðar styrkur? Og hvar á maður að draga línuna? Á að byrja í barnaskólanum eða á að byrja í vélskólanum og stýrimannaskólanum? Og ráðuneytisstarfið, er það einhver stuðningur við sjávarútveginn eða er það bara apparat sem leggst á sjávarútveginn eins og sníkjudýr?“

Hér á Íslandi borgar útgerðin bæði tekjuskatt og veiðigjöld. Ragnar segir eðlilegt að líta á slíkt sem neikvæða styrki. Skattar sem greiddir eru til ríkisins eigi sem sagt að koma til frádráttar þegar heildarupphæð ríkisstyrkja er reiknuð út.

„Eiginlega alls staðar hér á Norður-Atlantshafi, Norður-Kyrrahafi, Ástralíu, Nýja-Sjálandi og annars staðar þar sem menn eru að hagnast á fiskveiðum eru menn að borga gjöld. Jafnvel í þróunarheiminum, og sérstaklega í Afríku, eru fiskveiðarnar að borga há gjöld þrátt fyrir allt vegna þess að þeir tolla stíft innflutt aðföng til fiskveiða,“ og þar er það ekki síst eldsneytið sem er tollað. Hér á Íslandi og á Vesturlöndum yfirleitt tíðkast slíkt sjaldnast: „Atvinnurekstur fær sín aðföng yfirleitt án þess að borga skatta, nema þú teljir þarna með launaskatta, tryggingagjöld og eitthvað svoleiðis. Sem við gerðum nú ekki.“